智库|新时代推进反腐倡廉建设的路径选择

日期:2019-04-20 14:30  分享到:
来源 : 《党的文献》2019年第1期

站在新时代的历史方位上,推进中国特色社会主义伟大事业,必须按照中央的总体部署并紧密结合新时代反腐倡廉建设的实际,“以反腐败永远在路上的坚韧和执着,深化标本兼治,保证干部清正、政府清廉、政治清明,才能跳出历史周期率,确保党和国家长治久安”。

而“四个全面”战略布局,是党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出的党在新的历史条件下的治国理政方略,确立了新形势下党和国家各项工作的战略目标和战略举措,可以为新时代推进反腐倡廉建设提供明确的路径选择。按照“四个全面”战略布局的要求,坚定不移地推进党风廉政建设和反腐败斗争,精准把握反腐倡廉建设的政策方向和关键环节,进而将反腐倡廉建设不断引向深入,是新时代坚持和发展中国特色社会主义的重大理论与实践课题。

一、重塑廉洁政治生态,推进反腐倡廉和全面从严治党向纵深发展

由党来统一领导党风廉政建设和反腐败斗争的各项工作,这是中国特色的反腐倡廉道路的鲜明特征和突出优势。以习近平同志为核心的党中央高度重视管党治党工作,把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局,强调“打铁还需自身硬”,坚定不移地通过反腐倡廉建设,推进全面从严治党,推动反腐败斗争取得压倒性胜利。十九大报告进一步提出:“打铁必须自身硬”,这对新时代反腐倡廉建设和全面从严治党提出了新的要求。

(一)持续推进反腐败斗争,巩固全面从严治党成果

十九大报告指出:“腐败是我们党面临的最大威胁。”它不仅腐蚀党的干部和组织,严重削弱党的决断力、战斗力和公信力;更严重的是,腐败最终必然损害人民的利益,疏远党和人民的关系,动摇党的执政根基。习近平告诫说:“大量事实告诉我们,腐败问题越演越烈,最终必然会亡党亡国!我们要警惕啊!”

新时代推进全面从严治党必须继续深入推进反腐倡廉建设实践,重塑廉洁政治生态。

首先,必须保持反腐高压态势,继续加大反腐败力度,尤其是要重点打击那些对政治与社会生态造成巨大破坏的腐败现象。十九大报告中强调“坚决防止党内形成利益集团”,以及十九大以来开展的严查党员干部涉黑涉恶腐败和充当“保护伞”问题,都是基于腐败对党内政治生态和社会风气具有巨大破坏性而提出的。

其次,应该从十八大以来的反腐败斗争实践中吸取经验,在战术上强化各种手段与机制的协同,不仅要在反腐倡廉建设各领域之间,也要考虑与政治建设、纪律建设等不同领域之间进行协同。而在战略上,要更多考虑治本,善于从腐败案件中提升对腐败与反腐败规律的认识,并将其运用到反腐倡廉建设、纪律建设、政治建设和制度建设的实践,“体现到党组织和党员、干部一切工作和活动中”,推动全面从严治党向纵深发展。

(二)深化反腐倡廉建设内涵,提升全面从严治党成效

习近平指出:“治国必先治党,治党务必从严”,“政治生态和社会环境受到污染,根子就在从严治党没有做到位”。重构廉洁政治生态,必须从全面从严治党着手;而全面从严治党的一个关键,就是推进反腐倡廉建设。我们必须走出“为反腐而反腐”“从反腐看反腐”的思路,从更宏观的视野、更深远的层次来思考反腐倡廉建设的价值与意义。这里可以拿“树木和森林”的关系来打个比方。“树木”指的是党员干部个体,而“森林”代表一个地区或部门党组织的整体,“森林”是由一棵棵“树”组成。反腐败就是要从政治“森林”中把“烂树”“病树”“歪树”找出来,然后对症下药,砍“烂树”、治“病树”、正“歪树”。而全面从严治党是要让整个政治“森林”风清气正、蓬勃向上。对于政治“森林”来说,出现几棵“烂树”“病树”“歪树”并不可怕,可怕的是出现大面积的溃烂,政治生态出现问题。

从近年来查处的案件来看,一些地方和部门出现“圈子腐败”“塌方式腐败”,有些领导干部无视党的政治纪律和规矩,拉帮结派,搞山头主义,搞团团伙伙,说明这些地区和部门的政治生态出现了严重问题。十九大报告提出要“坚持受贿行贿一起查,坚决防止党内形成利益集团”,就是在这个问题上的对症下药。因此,反腐倡廉的成功不只是看其打了多少“老虎”、拍死多少“苍蝇”,而更要看其在多大程度上实现了全面从严治党、改善了政治生态。反腐败斗争的突出成果就在于找到党内政治生活的突出问题,找出政治生态恶化的原因,进而净化和重塑政治生态,营造廉洁从政的良好环境。正因如此,十九大报告指出,“中国共产党将继续清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒,大力营造风清气正的政治生态,以全党的强大正能量在全社会凝聚起推动中国发展进步的磅礴力量”。

二、建立健全廉政制度,实现反腐倡廉与全面深化改革的深度融合

反腐倡廉建设很重要的一条经验,是依靠制度来反腐败。习近平指出:“反腐倡廉建设,必须反对特权思想、特权现象。”“没有健全的制度,权力没有关进制度的笼子里,腐败现象就控制不住。”在中国特色社会主义新时代,我们应该将反腐倡廉制度建设与全面深化改革进一步有机结合起来,将反腐倡廉建设融于全面深化改革的各项改革目标和制度建设之中,“各项改革举措要体现惩治和预防腐败要求,同防范腐败同步考虑、同步部署、同步实施,堵塞一切可能出现的腐败漏洞”。在全面深化改革进程中,必须“建立一整套系统、全面的制度以制约和监督权力的使用,这是杜绝腐败的根本性措施”。

(一)深化制度改革,建立健全国家廉政制度

马克思曾经说过:“人们自己创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”制度建设也是一样。改革开放以来,党和国家在吸取改革开放以来反腐倡廉经验和教训的基础上,积极构筑反腐倡廉的系统工程,按照“构建惩治和预防腐败体系”的建设目标和思路,确立了中国特色的反腐倡廉的基本制度框架。新时代的反腐倡廉建设必须在此基础上继续深化改革,在注重制度创新的同时,强化制度体系的整合和协调,不断提升制度体系的系统化、科学化水平。

习近平指出:“不管建立和完善什么制度,都要本着于法周延、于事简便的原则,注重实体性规范和保障性规范的结合和配套,确保针对性、操作性、指导性强。”这实际上为新时代廉政制度建设与深化改革指明了方向。首先要“于法周延”,注重制度的系统性与全面性。改革开放以来反腐倡廉制度建设是在实践探索中逐步进行的,整个制度的系统性、各项制度之间的协调性,都有一个逐步提高的过程。因此,有必要进行周密而全面的制度整理,查找制度盲点,健全制度的覆盖面,不留“暗门”“天窗”,不留死角空白。同时,还必须注重制度的配套性,“搞好配套衔接,做到彼此呼应,增强整体功能”。国家监察委员会的成立就是“于法周延”的一项重要改革。它不仅实现了对所有行使权力的公职人员的监督全覆盖,而且实现了反腐败力量资源的有机整合,形成反腐合力。其次要“于事简便”,注重制度的指导性、针对性、操作性。目前反腐倡廉制度中的一些条文还过于原则、空洞,程序也不够明确、具体,一些制度的指导性、针对性、操作性需要提高。对此,习近平指出,“制度不在多,而在于精,在于务实管用,突出针对性和指导性。如果空洞乏力,起不到应有的作用,再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的!”

(二)强化制度执行,提升廉政制度的治理实效

制度制定之后,更重要的是制度的落实与执行。习近平强调指出:“制定制度很重要,更重要的是抓落实,九分气力要花在这上面。”“有了好的制度如果不抓落实,只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里,制度就会成为稻草人、纸老虎。要强化制度执行,加强监督检查,确保出台一个就执行落实好一个。”

反腐败斗争中发现的诸多腐败问题,固然有其深刻的社会历史原因,但是廉政制度与廉政规则没有严格执行也是其中重要的原因。因此,要让廉政制度发挥其应有的规范和约束作用,必须“狠抓制度执行,扎牢制度篱笆,真正让铁规发力、让禁令生威”。

制度要执行到位,“关键就在‘常’、‘长’二字,一个是要经常抓,一个是要长期抓”。要结合制度执行的过程,常抓不懈,有始有终,真正实现权力与责任的统一。首先,要做好制度执行前的责任分解工作,落实党风廉政建设责任制,明确各级廉政建设主体的责任清单,层层压实责任。党的十八届三中全会明确提出党风廉政建设责任制的“两个责任”分工,有力推动了党委主体责任和纪委监督责任的落实。2019年1月,习近平在十九届中央纪委第三次全会上再次强调,要强化主体责任,完善监督体系。新时代反腐倡廉建设必须大力推进责任清单制度,细化各级主体的责任内容,明确负责主体,落实到具体个人。其次,要注重制度执行过程中的责任考核,层层传导压力。十八大以来,中央严格落实监督制度,高悬巡视利剑,极大震慑了腐败行为。制度执行也是一样,要将廉政制度执行考核纳入巡视工作,严查失责、推责行为,用压力来推动落实和提高制度的执行力。最后,要严格制度执行后的责任追究。“坚持有责必问、问责必严,把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来,形成法规制度执行的强大推动力。”

三、加强廉政法治建设,推动反腐倡廉与全面依法治国的有机衔接

法律是治国之重器,良法是善治之前提。党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,并明确指出,要“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系”。党的十九大再次强调,要“深化依法治国实践”,“推进反腐败国家立法”。这为反腐倡廉建设指明了方向:“要善于用法治思维和法治方式反对腐败”,在法治轨道上推进反腐败斗争。在新时代反腐倡廉建设中,我们有必要加强法治建设,发挥法治对反腐败的规范和约束作用,善于将反腐败经验上升为反腐败法律法规,全面提升反腐倡廉建设的法治化与制度化水平。

(一)培养全社会的廉政法治意识,树立依法反腐理念

理念是行动的先导。坚持在法治轨道上反腐败,首先必须切实增强全社会的廉政法治理念,其核心是法治意识和法治方式的确立,其目标是建立廉政法治文化形态和廉洁社会生活方式。廉政法治意识培养,必须从抓住党的领导干部这一“关键少数”开始,然后向社会大众扩散,轻重有序,协调推进。

首先,提升各级领导干部的廉政法治素养。为此,必须建立起领导干部的法治权力观,破除“党大还是法大”的伪命题。习近平指出:“我们说不存在‘党大还是法大’的问题,是把党作为一个执政整体而言的,是指党的执政地位和领导地位而言的,具体到每个党政组织、每个领导干部,就必须服从和遵守宪法法律,就不能以党自居,就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”在具体的制度设计中,要将法治素养作为领导干部考核选拔的一个重要指标,“决不能让那些法治意识不强、无法无天的人一步步升来”。

其次,强化纪检、监察等执法干部的依法反腐思维。依法反腐强调反腐败工作必须在法律规定的范围内进行,做到职责法定、权力法定、程序法定和问责法定。因此,要切实提高执纪执法干部的依法办事能力,将法治思维贯穿于执纪执法的全过程,谋划工作要运用法治思维,处理问题要运用法治方式,“要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情”。

最后,培养社会大众的反腐法治观念。社会大众是法治建设和反腐败斗争的重要依靠力量,只有社会大众积极参与,全面依法治国和反腐倡廉建设才能持续推进。

(二)做好廉政法律法规的“立改废释存”,完善反腐倡廉的法律体系

如果说全社会的廉政法治意识是依法反腐的“软件系统”,那么,良好完备统一的法律体系就是依法反腐的“硬件设施”。改革开放以来,在反腐倡廉的法律体系建设方面,已经形成了相对完善的法制框架,但在内容的系统性和结构的完整性等方面还有所不足,因此,新时代廉政法治建设需要补齐短板,提升法律体系的系统化水平。

具体而言,很重要的一项工作是统筹推进“立改废释存”工作。“立”就是要做好立法规划,加快制定反腐败基本法律,健全反腐倡廉的法律体系,补上反腐败法网的漏洞。《中华人民共和国监察法》的出台是反腐败立法的重要举措。“改”就是要根据反腐倡廉实践的变化及时修改不合要求的廉政法律法规,同时要对相关联的廉政法律法规进行一揽子修订。“废”就是建立健全法律法规退出机制,对那些不再符合时代需要,不再具有现实规范意义的廉政法律法规,予以废止。“释”就是建立完善的反腐倡廉法律法规解释工作机制,明晰法律法规条文的具体含义。“存”就是要全面梳理、整合现有党规国法中的各项廉政法律法规,科学编排卷册、目录,建立起简明、清晰、权威的反腐倡廉法律法规体系。反腐倡廉法律法规的体系化和完备化工作是一个系统的工程,更是一个长期的工程,必须建立常态化工作机制,不断弥补法制法规漏洞,让任何腐败惩治都有法可依,真正做到“在社会主义中国,不存在制度笼子之外的权力,也决不允许有党纪国法之外的党员,任何人违犯法纪,都要依法依规处理”。

(三)强化党规与国法的衔接互动,深化依法反腐实践

党内法规体系与国家法律体系都是中国特色社会主义法治体系的组成部分,这就有一个“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的问题。由于大部分的腐败问题既违反党规,又触犯国法,因而,处理好党规党纪同国法的关系问题,自然成为依法反腐的重要问题。

在依法反腐实践中,必须准确认识党规与国法的关系,切实做好纪法贯通、法法衔接。

首先,要注意党规与国法的区别,防止纪法混淆。党规是对党组织和党员立的规矩,国法是所有公民的行为底线,它们规范的对象、要求、后果都是有差异的。十八大以来,党中央高度重视党内法规建设,清理和修订了分散交叉的党内法规和文件,着重删除了党纪党规与国法重复的部分,凡国法已经规定的,党纪不再重复规定,让党纪的归党纪,国法的归国法,各司其职,基本确立了党内法规和国家法律的分工框架。而在反腐败斗争实践中,我们党明确提出“把纪律挺在前面”,坚持用党纪党规衡量和约束党员行为,抓早抓小,防患于未然;而对那些已经触犯国法的行为,在进行党纪处分后及时移交司法机关制裁,绝不能用党纪代替国法。

其次,要坚持纪法统一,注重纪法衔接,让党规与国法共同构成反腐倡廉的法治防线。在执法实践中,要规范执纪执法权力运行机制,把党规与国法统一起来,同向发力、一体运行,实现执纪和执法的有机衔接、相互贯通;而在立法实践中,要注重将已经成熟的党规党纪上升为国家法律,提高反腐倡廉建设的法治化水平。这也正如习近平所指出的:“全面推进依法治国,必须形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”

四、推进廉洁社会建设,实现反腐倡廉与全面建成小康社会的协调并进

腐败的产生有深刻复杂的社会历史原因。要真正遏制腐败,不仅要通过自上而下的国家强力反腐打击从而建设廉洁政治,还必须着眼于整个社会,构建一个社会大众积极参与并能持续支持国家反腐的廉洁社会。

(一)廉洁社会建设是全面建成小康社会的内在要求

全面建成小康社会是包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设在内的“五位一体”全面建设和发展的社会。既然是要进行全面建设、实现全面发展,那么,建设廉洁社会也理应成为全面建成小康社会的重要内容。十九大报告指出:新时代反腐倡廉建设,要继续“强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉”。反腐倡廉建设需要广大人民群众和全社会积极而广泛地参与和支持,而这正是反腐倡廉建设的重要力量源泉所在。因此,我们应该及时拓展反腐倡廉建设的工作范畴,加强社会各领域的廉洁建设,努力从根本上消除滋生腐败的经济、社会和文化土壤。

近年来,随着社会的不断发展和互联网的普及,社会反腐尤其是网络反腐在中国反腐败进程中扮演着越来越重要的角色。十九大报告提出要“建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台”,就是畅通公众参与反腐败的渠道的重要努力。新时代的反腐倡廉建设,必须重视推进廉洁社会建设,将社会反腐纳入反腐倡廉建设的重要议程,注意在制度设计中给社会参与反腐提供更多空间,在坚持廉洁政治建设的基础上重视廉洁社会建设,从政治领域拓展到社会领域,进而实现国家反腐与社会反腐相互配合、相得益彰。

(二)廉洁社会建设的努力方向

廉洁社会建设的着重点和努力方向至少应该包括以下三个方面:

一是社会领域全覆盖。一直以来,我国致力于党政系统的廉洁政治建设,这当然是廉政建设的重点领域,但“权力导致腐败”在任何领域都可能存在。反腐败斗争的战场应扩展到所有掌握资源、利益和权力的机构,覆盖到社会的各个领域,消除监督盲区。

二是全社会共同参与。十九大报告明确指出:“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力”。当前我国反腐倡廉建设主要依靠的是以党和政府为主体的国家监督网络,在此基础上,还必须建立包括社会团体、新闻舆论、社会大众等在内的多主体、多层次、全方位的广泛社会监督网络,形成自上而下的国家监督与自下而上、无处不在的社会监督衔接联动的腐败治理格局。这正如毛泽东在回答黄炎培关于“如何才能走出历史周期率”的提问时所说,“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息”。只有实现国家和社会广泛配合,鼓励并吸纳全民全社会共同而有序地参与,让人民的监督无处不在,才能有效防治各类腐败。

三是培育良好的社会风气。腐败分子并非生活在真空之中,其意识和行为深受社会风气的影响,同时也反过来影响社会风气。腐败治理的目标不应止于惩治腐败分子,更重要的是培育整个社会“不想腐”的清廉之风,构建对腐败“零容忍”的社会生态。因此,新时代反腐倡廉建设应该积极通过教育、宣传等手段,培养全社会的廉洁意识与习惯,形成一种社会大众能够自觉拒腐并能持续支持政府反腐败的社会风气,从根本上消除滋生腐败的土壤。

五、结语

党的十八大以来,党和国家大力推进反腐倡廉建设,初步实现了反腐倡廉建设的阶段性目标,也为下一步的反腐倡廉建设打下了良好的基础。把反腐倡廉建设放到“四个全面”战略布局的视野与框架之中,准确把握“四个全面”战略布局与反腐倡廉建设的内在关系,就能更清晰地定位新时代反腐倡廉建设的前进方向和发展思路。反过来,反腐倡廉建设的不断深化,不仅可以为落实“四个全面”战略布局提供重要的实践场域,也可以为“四个全面”战略布局的进一步推进提供强大的动力支撑。

【作者】罗亮,南昌大学廉政研究中心副教授;时影,南昌大学廉政研究中心讲师

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